[资料1]新华社记者9月4日从国家新闻出版广电总局获悉，全民阅读立法已列入2013年

题目：

[资料1]新华社记者9月4日从国家新闻出版广电总局获悉，全民阅读立法已列入2013年国家立法工作计划，总局将争取在年底形成较成熟方案提交国务院法制办。目前，全民阅读立法起草工作小组已草拟了《全民阅读促进条例》初稿。专家认为，全民阅读是一个系统工程，设立国家级的全民阅读条例以规范和保障各类阅读活动非常必要，其法律化意义重大。今年3月底，国家新闻出版广电总局专门成立了全民阅读立法起草工作小组，草拟了条例初稿。下一步，国家新闻出版广电总局还将通过征求部委意见、网上公开征求意见、地方调研等多种方式，广泛听取各界意见，继续修改完善。国家新闻出版广电总局相关负责人表示，全民阅读工作中需要立法推动解决的主要问题包括：我国国民的平均阅读水平低于世界文化强国水平，需要采取有力的推进保障措施：未成年人阅读状况不容乐观，亟待改善；国民阅读公共资源和设施不足、不均衡；阅读内容良莠不齐，需要积极引导和扶持；全民阅读工作缺乏统一规划、组织保障和经费支持。2012上海书展暨“书香中国”上海周上，时任国家新闻出版总署副署长的阎晓宏表示，和发达国家相比，我国的阅读水准仍然较低。欧美国家年人均阅读量约为16本，北欧国家达到24本，而我国年人均阅读量仅为6本。中国新闻出版研究院院长郝振省介绍，严谨的国际阅读率比较研究显示，当下韩国国民人均阅读量约为每年11本，法国约为8.4本，日本在8.4～8.5本之间。这些数据虽然没有网上流传的几十本那么高，但明显高于我国的国民人均阅读量，的确是一个显著的事实。[资料2]“阅读立法是好事情，应该支持。”重庆一中教师彭福慧接受记者采访时表示。彭福慧说，现在的年轻人真正爱读书的并不多，希望阅读立法能够推动全民阅读。彭福慧认为，一个热爱读书的民族，整个国家的文明程度也会进一步提升，“从这个意义上说，读书不仅仅是个人的事情。”从事旅游职业的罗海华也认为全民阅读立法很有必要，“通过读书，人们的道德修养能够在潜移默化中得到进一步的提升，社会也会多一些文明和理性。”也有不少网友对全民阅读立法提出了自己的质疑，“阅读这么私密的事情，需要立法来培养吗立法的话，那要阅读多少书才算合法阅读量不够，还要把我关起来吗”对于“不看书，就要被关起来”的说法，重庆百君律师事务所律师向芸表示，这种想法是对全民阅读立法存在误解。向芸指出，从该条例的名称就可以看出，这是一种促进型立法。立法机关设立这类法律的目的，主要是为了引导、激励一些基础性、薄弱性或具有特别价值或潜力的群体、区域或行业、产业发展。据国家新闻出版广电总局透露，《全民阅读促进条例》将包含以下几部分：一是成立国家全民阅读指导委员会，统筹协调各地各部门资源，形成合力；建立长效机制，形成国家长远战略；解决全民阅读工作中的重点难点问题。二是设立国家全民阅读节。三是进行全民阅读立法，以法律法规的形式推动全民阅读工作纳入法制化轨道。四是制定全民阅读规划，作为开展全民阅读的指导性文件。五是建立国家阅读基金，建设全民阅读重点工程。向芸表示，从以上几点看，这些行为的责任主体都是政府，是说政府需要为促进全民阅读做实事，为普通人阅读提供制度或物质的保障，不是去限制普通百姓，更谈不上“不阅读违法”。[资料3]读不读书，读什么样的书，花多少时间来读书，这原本是一件属于个人爱好范畴的事，如今却要用法律来约束这种个人自由，到底应该还是不应该网友们自是各种吐槽，也有各种叫好。支持派有三大理由力挺立法。理由一：阅读现状堪忧，约有一半国人很少读书。今年“世界读书日”前夕，中国新闻出版研究院发布了第十次全国国民阅读调查结果，这个调查结果表明，去年我国人均纸质图书阅读量为4.39本，仅比2011年增长不到0.04本，远低于韩国的11本、法国的8.4本、日本的8.5本、美国的7本……而且约有50%的国人承认“读书很少”。如是“阅读现状”令人堪忧，这也是网友支持全民阅读立法的重要原因。理由二：政府为老百姓提供阅读条件是好事。许多网友表示，如果全民阅读能像全民健身一样，在公园设免费的阅读亭、在公交站牌设免费的书刊亭，方便每位读者阅读，造福的就是全社会。理由三：阅读立法，国际社会早已有之。例如韩国早有《读书振兴法》，俄罗斯也颁布有《民族阅读大纲》，美国也有《卓越阅读法》，都是各国为推进图书、出版、阅读、公共图书设施等提供的国 * * 护措施。我国出台这一法令，不仅仅是追随国际大势，更是出于对普通百姓终身教育、素质提升的一种保护。在力挺高喊立法有理时，反对派的声音也毫不示弱，他们提出了两大反对立法的理由。理由一：阅读是私人行为，不该用立法来培养。有网友表示，兴趣是最好的老师，提高阅读量需从培养阅读兴趣开始，总不能立法强制规定，每个公民每年必须读多少多少本书吧即便强制实施，能入脑入心吗理由二：法律上量化阅读指标，这个不靠谱。有网友提出疑问：“每个人的实际情况都不同，立法的话阅读标准该怎么界定呢”对于阅读立法一事，更多网友第一时间冒出来的想法就是，“如果我不读书，会不会被关起来”想到法，就想到惩，甚至想到刑罚。《全民阅读促进条例》会是这样一部法律吗记者请教法律专家后得知，以上想法存在误解。从该条例的名称就可以看出，这是一种促进型立法。专业人士表示，促进型法律是一种新兴的法律现象，与传统的管理型法律不同，促进型法律的特点是较少甚至没有设置法律责任。有人形象地说这是一种“软法”，它是国家干预经济和社会发展的新手段。此类法律文本中的责任主要包括行政主体责任、其他主体责任以及援引其他法律等形式。换句话说，如果百姓对阅读不满意，意味着地方管理部门“促进阅读”不力，责任在政府。[资料4]“阅读立法”的消息甫一传出，立刻引发了广大网友的疑问。之所以会形成“不读书会判刑”的误解，是因为许多人依然把“阅读立法”当做传统意义上以管制性、约束性规范为主要内容的管理型立法。事实上，近年来，一种被称为“促进型立法”的立法现象正在形成，它是对管理型立法的重要补充，重在提倡、促进某项事业的发展。目前我国直接以“促进”命名的法律就有《就业促进法》、《民办教育促进法》，等等。“阅读立法”是典型的“促进型立法”，它更强调政府的公共责任，倡导政府主导下的社会参与。从相关部门负责人的介绍中，我们也不难看出，“阅读立法”更多的是在明确政府层面的责任，强调政府应该加大智力和财力的投入。如《全民阅读促进条例》中提出要解决“国民阅读公共资源和设施不足、不均衡”的问题，这需要政府加大对公共图书馆的投入，并搭建更多的阅读平台；《条例》中提出要解决“阅读内容良莠不齐”的问题，这需要政府加大对出版业的整合管理力度；《条例》中还提出要解决“全民阅读工作缺乏统一规划、组织保障和经费支持”，这需要政府举办阅读活动，加大阅读宣传。因此，“阅读立法”不是对个 * * 利的限制和约束，而是对公共责任的明确与强调；不是权力对权利的干预，而是法律对个体的提醒。“阅读立法”不会剥夺公民阅读选择的权利，甚至也不会干涉公民阅读与否的自由，但这并不表示它是无用的。明确政府有保障全民阅读的责任，培养全体公民的阅读意识，这些都是推动全民阅读必不可少的环节。从这个意义上来说，以“促进”为目的的“阅读立法”，其最终效果值得期待。[资料5]近年来，在国家和地方层面出现了一种新型的法律法规，它不像以往的法律法规一样以管制性、约束性规范为主要内容，而是重在提倡、促进某项事业的发展。近几年直接以“促进”命名的法律就有《促进科技成果转化法》、《农业机械化促进法》、《民办教育促进法》、《清洁生产促进法》、《中小企业促进法》以及正在制定中的《就业促进法》。除此之外，虽未直接以“促进”命名，但以提倡性、促进性内容为主的法律还有很多，像《科学技术进步法》、《公益事业捐赠法》、《国家通用语言文字法》等。对于此类以促进为主要内容的法律法规和提倡性、促进性的法律规范，人们的认识并不统一，有人认为这类立法是软法，此类事项不应当立法；有人认为这类立法不能解决实际问题等。作为法律和立法工作者，应当重视这种立法现象，研究其立法规律，以做好今后相应的立法工作。那么，促进型立法大量产生的背景是什么呢(一)社会发展的要求促进型法律法规多数不是在经济领域，它关注的往往是社会整体发展过程中的薄弱产业、事业或者需要政府提供更多服务的领域，比如科技进步、教育事业、公益事业、就业和社会保障等。因为在市场经济体制下，只要打破原有对经济发展不必要的束缚和不合理的限制，各种经济力量都会根据自身的特点，充分发挥自身优势，在竞争中求得生存和发展，这也是市场竞争的必然现象。而在我国改革开放和经济发展到一定阶段之后，经济发展的巨大成就与社会事业发展不均衡的矛盾逐渐暴露出来，经济发展带来的环境、人民群众身心健康、教育事业发展等问题开始凸显，社会发展的薄弱领域需要相应的法律制度推动和促进其发展，这种需求反映到立法上，带动了促进型立法的出现。(二)政府职能的转变促进型立法是在国家职能从单纯的管理角色向服务角色转变，政府管理方式由计划经济体制下强硬的管制型向市场经济体制下维持市场经济正常运行秩序、弥补市场自身不足、加强社会保障等方向转变过程中产生的。在市场经济体制下，政府的公共管理职能不断细化为宏观调控管理职能和公共服务职能，政府在履行宏观管理职能时在角色范围上也必须定位为管理与服务并重，而不能是单纯的管制者，这种转变带动了引导、推动、服务、鼓励的促进型立法的产生。(三)国家治理方式的转变促进型立法一般都带有鲜明的政策性，反映了一个阶段和时期社会的现实需要以及政策调控的基本取向，多数属于政策的固定化、法定化。在以往习惯于政策治国的模式下，这些优惠政策、促进措施相对于社会管理、治理的要求来说，更适宜通过政策、文件、决定、命令的方式发布和贯彻，但在依法治国基本方略确立的背景下，在依法行政、建设法治政府越来越被重视的情况下，将重要的、需要长期坚持的政策法定化、国家意志化，是法治建设取得进步的体现。[资料6]我国长期实行计划经济，与这种缺乏市场的状态相对应，在管理体制上表现为对任何事务，无论巨细国家都要管，因而任何行业、任何领域、任何部门无处不有国家的影子：在管理手段上，大量使用行政手段，而经济手段和法律手段几近空白。改革开放以来，我国市场经济体制得以逐步完善，与此同时，“市场失灵”的弊端也日益明显。为了解决我国的市场失灵问题，国家通过立法对战略性、长周期性、高风险低回报性的基础、薄弱产业或事业(即缺乏私人投资的供给公 * * 品的部门)予以保障。因此在这个意义上，可以说“促进型立法”属于对市场失灵进行补正的新型立法。我国已经颁布和正在起草的“促进型立法”就充分体现了我国急需促进的若干领域。相对于“管理型立法”而言，“促进型立法”作为一个密集的立法群是近些年出现的一个新的法律现象。从立法模式上看，“促进型立法”是一种不同于20世纪“管理型立法”的新的立法模式，它是一个不同于“管理型立法”又对“管理型立法”起着补充作用的新型立法模式。表现在：一般说来，“管理型立法”通常发生在这类立法所调整的社会关系已发展到一定程度，形成一定的市场规模、甚至出现市场的过度竞争，国家不得不加以干预的情况下，即“管理型立法”主要解决“需求”问题，在整个社会运行和政府干预的意义上，属于“后置性”的。“促进型立法”则不同，它通常是针对那些社会关系尚未得到良好发育、市场规模并未形成而急需鼓励形成市场规模的领域，因而“促进型立法”主要解决“供给”问题，具有积极的和主要的促进导向，对社会的发展具有引导意义。[资料7]“促进型立法”是一种公众参与型立法，公众在法律运行中不再被简单的定位为“被执行者”，而是积极的“参与者”，公众的公民意识和权利意识的觉醒为“促进型立法”的民主化、科学化奠定了重要的社会基础。自由资本主义时期的立法是以资本主义市民社会为社会基础的，在自由资本主义发端时期，资产阶级成为自由资本主义的社会主导力量，资产阶级通过意思自治参与经济生活，通过代议制民主参与政治生活，由于资产阶级只是整个资本主义社会人数较少的阶层，政治经济立法的公众参与缺乏广泛的公众基础。随着自由资本主义的充分发展，出现了“人的普遍商化”的社会现象，资产阶级的社会基础逐步扩大，但政治国家和市民社会的严格界分，使得经济活动与立法活动、国家统治与社会自治缺乏一种合作与协商的互动，即便到市民社会向经济国家转型阶段，经济立法通常体现的还是政治精英的意志，公众参与只是被动的“管理一服从”。随着政治权利和公民权利主体范围的扩张，公众参与政治经济活动的社会基础逐步扩张，同时，公众的公民意识和权利意识不断觉醒。20世纪90年代前后，一场全球性的改革运动意味着人类社会的一种新型的社会治理模式的出现，以“治理”为名的社会治理模式被提出来。治理是一个上下互动的管理过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系，确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理，公众与政府的互动与合作有了利益认同的基础，同时这一时期是向知识经济、信息社会转型的时代，信息交流的互动性、社会事务的复杂性决定了社会治理的网络化需要有政府、团体、个人参与，只有公众的参与才能保证决策的正确性，保证决策的广泛参与性，特别是基础薄弱领域或社会基础建设问题，例如环境问题、人口问题、贫困问题、能源问题、区域经济开发问题、基础产业问题等，这些问题既关系到老百姓的日常生活，也关系到政府保证经济增长和维护经济秩序的经济职能的发挥，因此政府鼓励公众参与，公众也要有参与的主体意识和参与的经济动因，公众参与的结果为公众与政府的“双赢”。“促进型立法”是建构公众参与型民主社会的产物。既然是合作，就应该在合作中遵循决策民主科学、参与自愿、经济激励、政策引导、政府服务的原则，强化政府主导的项目由政府积极引导、推动、支持、服务，同时，应当尊重参与者的主体意识与激励参与者的创新精神，旨在激发公众的主观能动性，就像“学校和学生的关系”，学校虽然要主导教学活动的开展，但学校应当以学生为本，通过培养学生学习和创新的能力来达到培养人才的目的，而不是把学生培养成千篇一律的“读死书”和“死读书”的模式。三、作答要求

近几年，我国已制定了《公益事业捐赠法》等许多以促进为主要内容的法律法规。有人说：“促进型立法”是软法，不能解决实际问题。观照所给材料，你认为与“管理型立法”相比，“促进型立法”更适合在哪些方面制定及如何实施[要求] 观点鲜明，表述准确，条理清晰，简明扼要。不超过300字。